개발행위허가 분쟁

토지 형질변경, 토석채취, 건축물 설치 등 개발행위허가의 거부나 조건 부과를 둘러싼 분쟁입니다. 주변 환경·경관, 기반시설 확보, 재해 위험 등 허가기준 충족 여부와 불허가 사유의 합리성이 쟁점이 됩니다. 허가기준과 처분 경위를 분석해 다툴 여지가 있는지 사안별로 검토합니다.

개발행위허가 분쟁은 요건을 갖췄다는 것을 보여 준다고 이기는 싸움이 아닙니다. 허가기준이 주변환경과의 조화, 환경오염 발생 우려처럼 불확정개념으로 쓰여 있어서 그 요건에 해당하는지의 판단 자체가 행정청의 재량 영역에 속하고, 법원의 심사도 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지만을 대상으로 삼습니다. 게다가 재량권의 한계를 벗어나 위법하다는 점은 처분의 효력을 다투는 쪽이 주장하고 증명해야 하며, 처분청이 재량행사가 정당했다는 점까지 증명할 필요는 없습니다(대법원 2026. 1. 29. 선고 2025두33935 판결 참조). 그래서 실제 승부는 우리 사업이 왜 괜찮은지를 설명하는 데서가 아니라, 우려된다는 행정청의 판단이 어느 지점에서 사실을 잘못 보았거나 형평과 비례에 뚜렷하게 어긋나는지를 자료로 짚어내는 데서 갈립니다.

※ 위 내용은 일반적인 설명이며, 구체적인 절차와 결과는 개별 사안의 사실관계에 따라 달라질 수 있습니다.

요건과 판단 기준

무엇이 허가 대상인지부터 정확히 본다

건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 녹지지역·관리지역·자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위가 허가 대상입니다(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항). 토지를 지목과 달리 이용하려면 그 용도를 적법하게 바꾸기 위해 형질변경 허가를 받아야 하고, 이는 실제 현황이 이미 지목과 달라져 있거나 물리적 형상을 바꾸는 공사가 필요하지 않은 경우에도 마찬가지라고 보았습니다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 참조).

건축허가와 따로 받는 것이 아니라 같이 심사받는 것이다

건축주는 건축허가와 개발행위허가를 각각 별도로 신청하는 것이 아니라, 건축허가 절차에서 관련 인허가 의제 제도를 통해 두 허가의 발급 여부가 동시에 심사·결정되도록 해야 합니다. 건축계획이 건축법상 기준을 충족하더라도 개발행위 허가기준을 충족하지 못하면 건축행정청은 건축허가를 거부해야 하고, 개발행위 허가기준 심사가 누락된 채 발급된 건축허가는 위법하여 취소할 수 있다고 보았습니다(위 2019두31839 판결 참조). 농지전용, 산지전용, 사도개설, 도로점용 같은 개별 인허가도 협의를 거치면 의제됩니다(같은 법 제61조 제1항).

허가기준은 다섯 줄이지만 실제 기준은 조례까지 내려간다

신청 내용이 개발행위의 규모에 적합할 것, 도시·군관리계획 및 성장관리계획에 어긋나지 아니할 것, 도시·군계획사업 시행에 지장이 없을 것, 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것, 기반시설 설치나 용지 확보 계획이 적절할 것이 법이 정한 다섯 기준입니다(같은 법 제58조 제1항). 구체적인 허가기준은 대통령령에 위임되어 시행령 별표 1의2가 정하고(같은 조 제3항, 같은 법 시행령 제56조 제1항), 규모 제한도 관리지역과 농림지역에 대해서는 조례로 따로 정할 수 있습니다(같은 영 제55조 제1항). 그래서 같은 조문을 놓고도 지방자치단체마다 결론이 달라집니다.

규모가 넘거나 용도지역이 걸리면 위원회 심의가 붙는다

형질변경 면적이 도시지역 주거·상업·자연녹지·생산녹지지역 1만제곱미터, 공업지역과 관리지역·농림지역 3만제곱미터, 보전녹지지역과 자연환경보전지역 5천제곱미터라는 기준선을 넘으면 규모 제한에 걸리고(같은 영 제55조 제1항), 일정 규모 이상의 형질변경이나 부피 5만세제곱미터 이상의 토석채취 등은 도시계획위원회 심의를 거쳐야 합니다(같은 법 제59조 제1항, 같은 영 제57조 제1항). 여기서 위원회는 소규모 환경영향평가나 재해영향평가 결과에 구속되지 않으므로, 협의가 완료되었더라도 위원회가 달리 판단했다는 것만으로 위법하다고 볼 수는 없다고 보았습니다(위 2025두33935 판결 참조).

막을 수 있으면 조건을 붙여 허가할 수 있다

시행령 별표 1의2는 개발행위로 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 기준으로 두면서, 그 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다는 단서를 두고 있습니다. 신청인은 위해 방지와 환경오염 방지에 관한 계획서를 붙여 신청해야 하고, 허가권자는 그 조치를 조건으로 허가할 수 있습니다(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조 제1항·제4항). 뒤집어 말하면 방지가 가능하지 않다고 판단되면 허가하지 않을 수 있다는 뜻이어서, 계획서의 완성도가 불허가와 조건부 허가를 가르는 자리가 됩니다(대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결 참조).

자가진단 — 이런 상황이라면

아래 항목 중 해당되는 것이 있다면, 늦기 전에 한 번 점검받아 보시는 것이 좋습니다.

• 토지 형질변경·분할 등 개발행위허가가 불허되거나 보류되었다
• 경사도·임상·도로 등 조례 기준 해석을 두고 행정청과 이견이 있다
• 허가에 부가된 조건·부담이 과도하다고 느낀다
• 기반시설 확보 요구의 범위가 합리적인지 의문이 든다
• 동일·유사 토지에 비해 불리하게 처리되었다고 생각한다

참고 판례

• 대법원 2026. 1. 29. 선고 2025두33935 판결

  개발행위허가는 허가기준과 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 부합하는지의 판단은 행정청의 재량판단 영역에 속하므로, 사법심사는 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지만을 대상으로 하고 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 등이 그 판단 기준이 된다고 보았습니다. 재량권의 한계를 벗어나 위법하다는 점은 처분의 효력을 다투는 자가 주장·증명해야 하고 처분청이 재량행사의 정당함까지 증명할 필요는 없으며, 환경오염 발생 우려와 같이 장래의 불확실한 상황에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 재량적 판단은 현저히 합리성을 결여하거나 형평·비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되지 않는 한 폭넓게 존중해야 한다고 했습니다. 또한 소규모 환경영향평가와 재해영향평가 협의가 완료되었다는 사정은 고려할 여러 사정 중 하나에 불과하고 군계획위원회가 그 결과에 구속되지 않는다고 보았습니다.

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• 대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결

  건축이 허용되기 위한 부지 확보란 사용권원을 갖추는 것만이 아니라 그 토지가 관계 법령상 건축이 허용되는 법적 성질을 지녀야 한다는 뜻이므로, 토지를 지목과 달리 이용하려면 물리적 형상을 바꾸는 공사가 필요하지 않더라도 형질변경 허가를 받아 용도를 적법하게 변경해야 한다고 보았습니다. 나아가 건축주는 건축허가와 개발행위허가를 각각 신청하는 것이 아니라 건축허가 절차에서 관련 인허가 의제 제도를 통해 두 허가가 동시에 심사·결정되도록 해야 하고, 개발행위 허가기준 충족 여부에 관한 심사가 누락된 채 발급된 건축허가는 위법하여 취소할 수 있다고 했습니다.

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• 대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결

  토사유출의 우려가 있는 경우 개발행위를 하려는 자는 환경오염이나 위해발생의 방지에 관한 계획서를 제출해야 하고, 허가권자는 방지가 가능한지와 제출된 계획서가 방지에 적합한지를 검토한 뒤 방지가 가능하지 않으면 허가하지 않을 수 있다고 보았습니다. 또한 처분서에 허가기준을 충족하지 못했다는 취지만 간략히 적어 불허가한 경우 행정청은 취소소송에서 판단 근거와 자료를 제시해 구체적 불허가사유를 분명히 하여야 하고, 그렇게 되면 처분을 다투는 원고로서는 그 판단에 재량권 일탈·남용이 있음을 밝히기 위해 추가로 주장하고 자료를 제출할 필요가 있다고 했습니다.

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※ 위 판례는 참고 자료이며, 사건마다 사실관계가 달라 같은 결론이 보장되지 않습니다.