정보공개 거부
공공기관에 정보공개를 청구했으나 비공개·부분공개 결정으로 거부된 경우의 분쟁입니다. 청구 정보의 존부, 비공개 사유의 해당 여부, 부분공개의 적정성이 주요 판단 대상이 됩니다. 비공개 결정의 근거를 검토해 이의신청, 행정심판, 행정소송 등 대응 방안을 사안에 따라 살펴봅니다.
정보공개 거부를 다투는 사건은 그 정보가 비공개 대상인지를 따지기 전 단계에서 먼저 갈립니다. 청구서에 적은 정보가 사회일반인의 관점에서 내용과 범위를 확정할 수 있을 정도로 특정되었는지, 그리고 그 기관이 실제로 그 정보를 보유·관리하고 있는지가 앞에서 걸러지기 때문입니다. 그 문턱을 넘고 나면 무게추는 기관 쪽으로 옮겨갑니다. 공공기관은 대상 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토해 어느 부분이 제9조 제1항 몇 호의 비공개사유에 해당하는지를 주장·증명해야 하고, 개괄적인 사유만 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 않는다고 보았습니다(대법원 2018. 4. 12. 선고 2014두5477 판결 참조). 그래서 실무의 승부처는 청구서 문안과 거부통지서의 문면입니다.
※ 위 내용은 일반적인 설명이며, 구체적인 절차와 결과는 개별 사안의 사실관계에 따라 달라질 수 있습니다.
주요 쟁점
- 비공개 결정의 근거가 정보공개법상 비공개 사유에 실제 해당하는지
- 부분공개가 가능한 정보인데 전부 비공개한 것은 아닌지
- 정보 부존재·소관 외 등을 이유로 한 거부의 타당성
대응 방향
- 비공개 결정 통지서의 사유와 정보공개법상 예외 조항을 대조해 적법성을 검토
- 전부 비공개 대신 부분공개로 해소 가능한 부분을 가려냄
- 이의신청·행정심판·행정소송 중 사안에 맞는 불복 경로를 선택
요건과 판단 기준
- 청구 대상은 사회일반인 기준으로 특정되어야 한다
- 정보공개 청구서에는 공개를 청구하는 정보의 내용과 공개방법을 적게 되어 있고(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제10조 제1항 제3호), 청구인은 사회일반인의 관점에서 그 내용과 범위를 확정할 수 있을 정도로 특정해야 합니다. 특정 공공택지의 수용가·조성원가·분양가 등에 더해 붙인 '관련 자료 일체' 부분은 특정되지 않았다고 본 사례가 있습니다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2007두2555 판결 참조). 특정되지 않은 부분은 나머지 부분과 분리해 기각될 수 있으므로, 한 장의 청구서 안에서 잘 쓴 항목까지 함께 무너지지는 않지만 그 항목만 남습니다.
- 그 기관이 실제로 보유·관리하고 있어야 한다
- 공개대상 정보는 정보 그 자체가 아니라 매체에 기록된 사항을 뜻하고, 청구인이 특정한 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있지 않다면 특별한 사정이 없는 한 그 거부처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없습니다. 청구인은 기관이 그 정보를 보유·관리하고 있을 상당한 개연성을 입증할 책임을 지지만, 한때 보유·관리하던 문서가 폐기되어 존재하지 않게 된 것이라면 더 이상 보유·관리하지 않는다는 점의 증명책임은 기관에 있습니다(대법원 2013. 1. 24. 선고 2010두18918 판결 참조).
- 비공개 사유는 기관이 호를 특정해 증명한다
- 제9조 제1항은 다른 법률상 비밀(제1호), 국가안전보장·외교(제2호), 국민의 생명·신체·재산 보호(제3호), 진행 중인 재판과 수사·공소(제4호), 감사·검사·입찰계약·인사관리나 의사결정 과정(제5호), 개인정보(제6호), 법인 등의 경영상·영업상 비밀(제7호), 부동산 투기·매점매석 우려(제8호)를 비공개할 수 있는 사유로 나열합니다. 비공개 결정을 통지할 때에는 이 중 어느 규정에 해당하는지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법·절차를 구체적으로 밝혀야 합니다(같은 법 제13조 제5항). 어느 호인지 특정되지 않은 거부는 그 자체로 다툴 여지가 생깁니다.
- 섞여 있으면 부분 공개가 원칙이다
- 비공개 사유에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있고 청구 취지에 어긋나지 않는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있다면, 기관은 비공개 부분을 제외하고 공개해야 합니다(같은 법 제14조). 다만 분리가 쉽지 않다고 보아 부분공개도 가능하지 않다고 판단한 사례도 있으므로(대법원 2019. 1. 17. 선고 2015두46512 판결 참조), 어느 면의 어느 항목을 가리면 되는지를 구체적으로 짚어 주장하는 편이 실질적입니다.
- 상대가 '공공기관'인지, 내가 '청구권자'인지
- 모든 국민이 정보의 공개를 청구할 권리를 가지고(같은 법 제5조 제1항), 외국인은 국내에 일정한 주소를 두고 거주하거나 학술·연구를 위해 일시 체류하는 사람, 국내에 사무소를 둔 법인·단체로 한정됩니다(같은 법 시행령 제3조). 상대방은 국가기관·지방자치단체에 그치지 않고 각급 학교, 지방자치단체 출자·출연기관, 특별법에 따라 설립된 특수법인, 연간 5천만원 이상의 보조금을 받는 기관·단체까지 포함됩니다(같은 시행령 제2조). 방송법에 따라 설립된 한국방송공사도 특별법에 따라 설립된 특수법인으로서 정보공개 의무가 있는 공공기관에 해당한다고 본 사례가 있습니다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13101 판결 참조).
아직 청구서를 내기 전이거나 거부 통지를 막 받아 들었다면 — 지금 해 두어야 할 일
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청구서 문안부터 좁혀 쓴다
'일체'·'관련 자료 전부' 같은 표현 대신 문서의 이름, 작성 부서, 기간, 건명으로 범위를 특정합니다. 공공기관은 보유·관리하는 정보의 목록을 작성해 정보공개시스템 등으로 공개하도록 되어 있고(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제8조 제1항), 중앙행정기관 등은 공개대상으로 분류된 전자문서를 청구가 없어도 원문으로 공개하게 되어 있으므로(같은 법 제8조의2), 그 목록에서 실제 문서 이름을 확인한 뒤 그 이름 그대로 적는 것이 가장 확실합니다.
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어느 기관이 갖고 있는지 먼저 확인한다
보유·관리하지 않는 기관에 청구하면 거부처분을 다투어도 법률상 이익이 없다는 벽에 먼저 부딪힙니다. 다른 공공기관이 보유·관리하는 정보의 공개 청구를 받은 기관은 지체 없이 소관 기관으로 이송하고 소관 기관과 이송 사유를 밝혀 문서로 통지해야 하므로(같은 법 제11조 제4항), 잘못 냈다면 이송 통지를 받아 두는 것 자체가 어디에 있는지를 확인하는 방법이 됩니다.
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내 정보라면 개인정보 열람 경로도 함께 본다
정보주체는 개인정보처리자가 처리하는 자신의 개인정보에 대한 열람을 요구할 수 있고, 공공기관에는 직접 요구하거나 개인정보 보호위원회를 통해 요구할 수 있습니다(개인정보 보호법 제35조 제1항·제2항). 열람을 제한·거절할 수 있는 사유가 정보공개법의 비공개 사유와 다르므로(같은 조 제4항), 청구 전에 어느 경로가 유리한지 갈라 보는 것이 좋습니다.
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제3자가 걸린 사안이면 통지와 30일을 챙긴다
공개 청구된 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있으면 기관은 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지해야 하고(정보공개법 제11조 제3항), 통지받은 제3자는 3일 이내에 비공개를 요청할 수 있습니다(같은 법 제21조 제1항). 반대로 내 정보가 남에게 공개될 상황이라면, 기관은 공개 결정일과 공개 실시일 사이에 최소 30일의 간격을 두어야 하므로(같은 조 제3항) 그 기간이 이의신청·행정심판·행정소송을 준비할 시간입니다.
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조합 자료라면 정보공개법이 아니라 근거법으로 요청한다
정비사업조합의 추진위원장이나 사업시행자는 조합원·토지등소유자의 열람·복사 요청을 받으면 15일 이내에 따라야 하고, 토지등소유자 명부와 조합원 명부도 그 대상입니다(도시 및 주거환경정비법 제124조 제4항). 이를 어긴 조합임원은 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해질 수 있습니다(같은 법 제138조 제1항 제7호). 지역주택조합은 주택법 제12조 제2항·제3항이 같은 구조의 공개·열람복사 의무를 두고 있습니다. 요청은 날짜와 항목이 남는 방법으로 하고 15일을 세어 두어야 합니다.
절차와 기간
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청구와 결정 통지· 청구 후 10일, 연장 시 20일
공공기관은 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정해야 하고, 부득이한 사유가 있으면 10일의 범위에서 한 차례 연장하면서 그 사실과 사유를 지체 없이 문서로 통지해야 합니다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제11조 제1항·제2항). 비공개 결정이면 어느 호에 해당하는지를 포함한 이유와 불복 방법을 구체적으로 밝힌 문서를 받게 됩니다(같은 법 제13조 제5항). 청구 후 20일이 지나도록 아무 결정이 없으면 그 자체가 이의신청·행정심판·행정소송으로 나아갈 수 있는 사유가 됩니다.
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이의신청· 결정까지 7~14일
비공개 또는 부분 공개 결정에 불복하거나 청구 후 20일이 지나도록 결정이 없으면, 통지를 받은 날 또는 20일이 지난 날부터 30일 이내에 해당 기관에 문서로 이의신청을 합니다(같은 법 제18조 제1항). 국가기관 등은 원칙적으로 정보공개심의회를 열어야 하고, 기관은 받은 날부터 7일 이내에 결정해 통지하되 부득이하면 7일 범위에서 연장할 수 있습니다(같은 조 제2항·제3항). 각하·기각 시에는 행정심판·행정소송을 제기할 수 있다는 사실을 함께 알려야 합니다(같은 조 제4항).
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행정심판 또는 취소소송· 제기 기한 90일
이의신청 절차를 거치지 않고 곧바로 행정심판을 청구할 수 있습니다(같은 법 제19조 제2항). 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일, 처분이 있었던 날부터 180일이 기한이고(행정심판법 제27조 제1항·제3항), 취소소송은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년이며 이 90일은 불변기간입니다(행정소송법 제20조). 피고는 거부 결정을 한 공공기관이고, 관할은 행정법원입니다.
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본안 심리와 판결· 1심 6~12개월
재판장은 필요하다고 인정하면 당사자를 참여시키지 않고 제출된 공개 청구 정보를 비공개로 열람·심사할 수 있습니다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조 제2항). 대상 정보의 분량이 많거나 부분공개의 분리 가능성이 쟁점이 되면 심리가 길어집니다. 결과를 미리 단정하기 어려운 영역입니다.
비용
- 정보의 공개 및 우송 등에 드는 비용은 실비의 범위에서 청구인이 부담합니다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제17조 제1항). 수수료 금액은 행정안전부령으로 정하고, 지방자치단체는 조례로 따로 정합니다(같은 법 시행령 제17조 제1항).
- 비영리 학술·공익단체나 법인이 학술·연구 목적 또는 행정감시를 위하여 필요한 정보를 청구한 경우 등에는 수수료를 감면받을 수 있으며, 신청할 때 감면 사유에 관한 소명자료를 붙여야 합니다(같은 시행령 제17조 제3항·제4항).
- 이의신청과 행정심판에는 인지를 붙이지 않습니다. 행정소송으로 가면 인지대와 송달료가 들고, 인지대는 소송목적의 값을 산출하기 어려운 사건의 기준으로 계산됩니다.
- 변호사 보수는 위 비용과 별개입니다.
실무에서 자주 놓치는 점
- 기간 계산이 두 갈래로 갈립니다. 공개 여부 결정기간 10일과 연장 10일, 그리고 '청구 후 20일'은 일 단위로 첫날을 넣되 공휴일과 토요일을 빼고 세지만(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제29조 제2항), 이의신청의 30일과 취소소송의 90일은 이 규정에 열거되어 있지 않아 민법에 따라 달력대로 흐릅니다. 짧은 쪽을 넉넉히 보고 긴 쪽을 빠듯하게 보는 것이 흔한 착오입니다.
- 20일이 지나도록 답이 없는 것을 비공개결정이 난 것으로 단정하면 안 됩니다. 예전 법에 있던 비공개결정 간주 규정은 현행 조문에 없고, 대신 20일 경과 자체를 이의신청·행정심판·행정소송의 개시 사유로 정하고 있습니다(같은 법 제18조 제1항, 제19조 제1항, 제20조 제1항). 결정이 오기를 기다리다 아무 기산점도 붙잡지 못한 채 시간만 보내는 경우가 있습니다.
- 이의신청 결과를 기다리는 동안 제소기간이 그냥 흐르는 것은 아닙니다. 정보공개법은 이의신청 절차를 두면서 그 결과를 받은 뒤의 제소기간 기산점은 정하지 않았고, 다른 법률의 이의신청에 관하여 그 법률이 규정하지 않은 사항은 행정기본법에 따르도록 되어 있습니다(행정기본법 제36조 제6항). 같은 조 제4항은 이의신청 결과를 통지받은 날부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다고 정합니다. 다만 통지가 실제로 언제 도달했는지에 따라 날짜가 갈리므로 통지 봉투와 도달일을 남겨 두어야 합니다.
- 이미 인터넷 등에 공개되어 있다는 사정만으로 소의 이익이 없다거나 비공개결정이 정당화되지는 않습니다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13101 판결 참조). 다만 공개를 목적으로 작성되어 이미 정보통신망을 통해 공개된 정보를 청구하면 기관이 소재를 안내하고 청구를 종결 처리할 수 있으므로(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제11조의2 제2항 제1호), 다투는 국면과 종결 처리되는 국면은 구분해야 합니다.
- 같은 내용을 정당한 사유 없이 다시 청구하면 종결 처리될 수 있습니다(같은 법 제11조의2 제1항). 나아가 해당 정보를 취득·활용할 의사가 전혀 없이 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나 오로지 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 청구하는 경우처럼 권리남용이 명백하면 청구권의 행사 자체가 허용되지 않는다고 보았습니다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결 참조).
자가진단 — 이런 상황이라면
아래 항목 중 해당되는 것이 있다면, 늦기 전에 한 번 점검받아 보시는 것이 좋습니다.
- 행정청에 정보공개를 청구했는데 비공개 결정을 받았다
- 비공개 사유가 정보의 성격에 비해 과도하다고 느낀다
- 일부만 가리고 공개할 수 있는데 전부 비공개되었다고 본다
- 정보가 없다(부존재)는 답변에 납득이 가지 않는다
- 비공개 결정에 불복할 방법과 기한을 알고 싶다
자주 묻는 질문
- 거부 통지에 '비공개 대상 정보에 해당한다'는 한 줄만 적혀 있습니다.
- 비공개 결정을 통지할 때에는 제9조 제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법·절차를 구체적으로 밝히도록 되어 있습니다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조 제5항). 개괄적인 사유만 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 않는다고 보았습니다(대법원 2018. 4. 12. 선고 2014두5477 판결 참조). 다만 통지서의 흠만으로 결론이 정해지지는 않고 실제로 비공개 사유가 있는지가 본안의 중심이 되므로, 우선 이의신청 단계에서 어느 호인지를 밝히도록 요구해 쟁점을 좁히는 편이 실질적입니다.
- 결재한 공무원 이름이 모두 지워진 채 왔습니다.
- 개인정보라도 '직무를 수행한 공무원의 성명·직위'는 제9조 제1항 제6호의 비공개 대상에서 제외되어 있습니다(같은 호 라목). 인허가 서류에서 누가 어느 단계를 결재했는지는 이 단서에 걸리는 경우가 많으므로, 지워진 부분이 담당 공무원의 직무 관련 표시인지 사적 연락처 같은 다른 정보인지를 나누어 다시 요구해 볼 수 있습니다. 성명·주민등록번호가 섞여 있다면 비공개 부분만 제외하고 공개하는 부분 공개가 원칙입니다(같은 법 제14조).
- 설계도서를 업체 영업비밀이라며 거부합니다.
- 제9조 제1항 제7호의 '법인 등의 경영·영업상 비밀'은 타인에게 알려지지 않음이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보를 뜻하지만, 공개를 거부할 정당한 이익이 있는지는 정보공개법의 입법 취지에 비추어 엄격하게 판단해야 한다고 보았습니다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13101 판결 참조). 게다가 같은 호 단서는 사업활동으로 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체·건강을 보호하기 위해 공개할 필요가 있는 정보와 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산이나 생활을 보호하기 위해 공개할 필요가 있는 정보를 제외하고 있어, 안전이나 인접 재산 피해가 걸린 사안에서는 이 단서가 출발점이 됩니다.
- 이의신청을 꼭 거쳐야 하나요?
- 거치지 않아도 됩니다. 이의신청 절차를 거치지 않고 행정심판을 청구할 수 있다고 명문으로 정하고 있습니다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제19조 제2항). 다만 이의신청은 기관이 7일 안에 결정하도록 되어 있고 인지 부담도 없어, 거부 사유가 무엇인지조차 특정되지 않은 단계에서는 먼저 걸어 두고 사유를 끌어낸 뒤 다음 단계를 정하는 편이 나을 때가 있습니다.
- 재개발조합이 총회 의사록과 계약서를 보여주지 않습니다.
- 정비사업조합에는 도시 및 주거환경정비법이 별도의 의무를 두고 있습니다. 정관, 용역업체 선정 계약서, 총회·이사회·대의원회 의사록, 사업시행계획서, 회계감사보고서, 월별 자금 입출금 세부내역 등은 작성·변경 후 15일 이내에 인터넷과 그 밖의 방법을 병행해 공개해야 하고(제124조 제1항), 조합원·토지등소유자가 열람·복사를 요청하면 15일 이내에 따라야 합니다(같은 조 제4항). 이를 어긴 조합임원 등은 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해질 수 있습니다(같은 법 제138조 제1항 제7호). 지역주택조합은 주택법 제12조 제2항·제3항에 같은 구조의 의무가 있습니다.
참고 판례
대법원 2018. 4. 12. 선고 2014두5477 판결
청구인이 청구대상정보를 적을 때에는 사회일반인의 관점에서 그 내용과 범위를 확정할 수 있을 정도로 특정해야 하고, 너무 포괄적이거나 막연한 부분이 포함되어 있으면 법원은 기관에 보유·관리 중인 정보를 제출하게 해 비공개로 열람·심사하는 방법으로 그 내용과 범위를 특정시켜야 한다고 보았습니다. 또한 공개를 요구받은 공공기관은 대상 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토해 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌하여 제9조 제1항 몇 호의 비공개사유에 해당하는지를 주장·증명해야 하고, 그에 이르지 않은 채 개괄적인 사유만 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 않는다고 했습니다.
판결문 원문 보기 →대법원 2013. 1. 24. 선고 2010두18918 판결
공개대상 정보는 원칙적으로 청구인이 작성한 정보공개 청구서의 기재내용으로 특정되며, 청구인이 특정한 정보를 공공기관이 보유·관리하고 있지 않다면 특별한 사정이 없는 한 그 공개거부처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 보았습니다. 청구인은 그 정보를 기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성을 입증할 책임을 지지만, 한때 보유·관리하던 문서가 폐기되어 존재하지 않게 된 것이라면 더 이상 보유·관리하지 않는다는 점에 대한 증명책임은 공공기관에 있다고 했습니다.
판결문 원문 보기 →대법원 2010. 12. 23. 선고 2008두13101 판결
정보공개청구권은 법률상 보호되는 구체적인 권리이므로 공개거부처분을 받은 청구인에게는 그 취소를 구할 법률상 이익이 있고, 청구 대상 정보가 이미 다른 사람에게 공개되어 널리 알려져 있다거나 인터넷 검색으로 쉽게 알 수 있다는 사정만으로는 소의 이익이 없다거나 비공개결정이 정당화될 수 없다고 보았습니다. 한편 제9조 제1항 제7호의 '법인 등의 경영·영업상 비밀'은 타인에게 알려지지 않음이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보를 뜻하고, 공개를 거부할 정당한 이익이 있는지는 엄격하게 판단하되 국민에 의한 감시의 필요성이 큰 공익법인에 대해서는 더 소극적으로 판단해야 한다고 했습니다.
판결문 원문 보기 →
※ 위 판례는 참고 자료이며, 사건마다 사실관계가 달라 같은 결론이 보장되지 않습니다.