손실보상·수용 재결

공익사업으로 토지 등이 수용되거나 재산상 손실이 생긴 경우 보상금 산정과 수용 재결을 둘러싼 분쟁입니다. 보상 대상의 범위, 감정평가의 적정성, 정당한 보상 기준 충족 여부가 핵심 쟁점입니다. 평가 내역과 재결 내용을 검토해 이의재결이나 보상금 증감 청구의 가능성을 사안별로 살핍니다.

보상 사건에서 먼저 갈리는 것은 금액이 아니라 무대입니다. 토지수용위원회의 재결을 거치지 않은 채 사업시행자에게 곧바로 보상을 청구하는 것은 허용되지 않아, 그 자체로 소가 각하됩니다(대법원 2011. 9. 29. 선고 2009두10963 판결 참조). 재결을 받은 뒤에도 금액을 다투는 소송과 재결의 효력을 다투는 소송은 피고와 소송물이 서로 다르고, 어느 쪽이든 재결서를 받은 날부터 90일, 이의신청을 거쳤다면 이의재결서를 받은 날부터 60일이라는 짧은 기간에 걸려 있습니다(토지보상법 제85조 제1항). 그래서 실제 승부는 감정평가가 시작되기 전, 협의 단계에서 무엇을 해 두었는지에서 상당 부분 결정됩니다.

※ 위 내용은 일반적인 설명이며, 구체적인 절차와 결과는 개별 사안의 사실관계에 따라 달라질 수 있습니다.

요건과 판단 기준

재결을 거쳐야 법원으로 간다

편입토지·지장물 보상은 물론 영업손실과 농업손실도 마찬가지입니다. 재결절차를 거친 다음 그 재결에 불복이 있을 때 비로소 권리구제를 받을 수 있을 뿐, 재결을 건너뛰고 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다고 보았습니다(위 2009두10963 판결 참조). 공익사업시행지구 밖에서 생긴 영업손실도 같습니다(대법원 2019. 11. 28. 선고 2018두227 판결 참조).

금액이냐 절차냐에 따라 피고가 바뀐다

보상금의 증감에 관한 소송은 토지소유자·관계인이 제기할 때 사업시행자를 피고로 합니다(토지보상법 제85조 제2항). 반면 재결 자체의 효력을 다투는 취소소송은 이의신청을 거친 경우에도 수용재결을 한 중앙토지수용위원회 또는 지방토지수용위원회를 피고로 하여 수용재결의 취소를 구해야 하고, 이의재결 자체에 고유한 위법이 있을 때에만 이의재결을 대상으로 삼을 수 있다고 보았습니다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2008두1504 판결 참조).

불복 기간이 두 갈래로 흐른다

재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내에 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있습니다(토지보상법 제83조 제3항). 이의신청은 거쳐야만 하는 절차가 아니어서 곧바로 행정소송을 낼 수 있는데, 이때는 재결서를 받은 날부터 90일, 이의신청을 거쳤다면 이의재결서를 받은 날부터 60일입니다(같은 법 제85조 제1항). 어느 경로를 택하느냐에 따라 남는 시간이 달라집니다.

보상액은 공시지가를 기준으로 하고 개발이익은 빼고 계산한다

협의는 협의 성립 당시, 재결은 재결 당시의 가격이 기준이고, 해당 공익사업으로 토지등의 가격이 변동되었다면 그 변동은 고려하지 않습니다(토지보상법 제67조). 사업인정 후 취득이라면 사업인정고시일 전을 공시기준일로 하는 공시지가 중 고시일과 가장 가까운 것을 쓰고, 사업의 계획이나 시행이 공고·고시되어 가격이 변동된 경우에는 그 공고·고시일 전을 기준으로 더 거슬러 올라갑니다(같은 법 제70조 제4항·제5항). 시세와 보상액이 벌어지는 이유가 대개 여기에 있습니다.

항목마다 요건과 기한이 따로 있다

잔여지를 종래 목적에 쓰기가 현저히 곤란하면 사업완료일까지 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있습니다(토지보상법 제74조 제1항). 잔여지 가격 감소나 공사비 보상은 사업완료일부터 1년이 지나면 청구할 수 없고(같은 법 제73조 제2항), 사업시행지구 밖 손실보상도 같은 기간 제한을 받습니다(같은 법 제79조 제5항). 영업손실은 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소에서 인적·물적시설을 갖추고 계속 행하던 영업이어야 하고 허가가 필요한 업종이면 그 전에 허가를 받아 그 내용대로 하고 있어야 합니다(같은 법 시행규칙 제45조).

자가진단 — 이런 상황이라면

아래 항목 중 해당되는 것이 있다면, 늦기 전에 한 번 점검받아 보시는 것이 좋습니다.

• 공익사업으로 토지·건물이 수용 대상이 되었거나 협의 요청을 받았다
• 제시된 보상액이 시세·실제 손실에 비해 낮다고 느낀다
• 영업손실·이전비·지장물 등 일부 항목이 보상에서 빠진 것 같다
• 수용 재결을 받았는데 보상액에 동의하기 어렵다
• 이의신청·소송으로 보상액을 다툴 수 있는지 알고 싶다

참고 판례

• 대법원 2010. 1. 28. 선고 2008두1504 판결

  수용재결에 불복해 취소소송을 제기할 때에는 이의신청을 거친 경우에도 수용재결을 한 중앙토지수용위원회 또는 지방토지수용위원회를 피고로 하여 수용재결의 취소를 구해야 한다고 보았습니다. 중앙토지수용위원회에 대한 이의신청이 임의적 절차이고 행정소송법 제19조 단서가 재결 자체에 고유한 위법이 있는 경우에만 재결을 취소소송의 대상으로 삼도록 하고 있다는 점을 근거로 들었습니다. 이의재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에만 이의재결을 한 중앙토지수용위원회를 피고로 삼을 수 있다고 했습니다.

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• 대법원 2019. 11. 28. 선고 2018두227 판결

  공익사업시행지구 밖에서 영업을 휴업하는 자도 재결절차를 거친 다음 그 재결에 불복이 있을 때 비로소 권리구제를 받을 수 있을 뿐, 재결절차를 거치지 않고 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구할 수는 없다고 보았습니다. 또한 어떤 보상항목이 손실보상 대상인데도 토지수용위원회가 사실을 오인하거나 법리를 오해해 대상이 아니라는 재결을 한 경우, 피보상자는 위원회를 상대로 재결 취소소송을 낼 것이 아니라 사업시행자를 상대로 보상금증감소송을 제기해야 한다고 했습니다. 공사완료일부터 1년의 청구기간이 지나 손실보상청구권을 행사할 수 없게 되었더라도 요건이 갖춰지면 손해배상청구는 가능하다고 보았습니다.

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• 대법원 2010. 8. 19. 선고 2008두822 판결

  잔여지 수용청구권은 요건을 갖추면 토지수용위원회의 재결이 없더라도 청구만으로 수용의 효과가 발생하는 형성권적 성질을 가지므로, 잔여지 수용청구를 받아들이지 않은 재결에 불복해 제기하는 소송은 보상금의 증감에 관한 소송에 해당해 사업시행자를 피고로 해야 한다고 보았습니다. 또한 그 행사기간은 제척기간이고, 수용청구의 의사표시는 관할 토지수용위원회에 해야 하는 것이어서 사업시행자에게 한 잔여지 매수청구의 의사표시를 위원회에 대한 수용청구로 볼 수는 없다고 했습니다.

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※ 위 판례는 참고 자료이며, 사건마다 사실관계가 달라 같은 결론이 보장되지 않습니다.